Guvernul a aprobat proiectul de lege pentru modificarea Legii Procuraturii. În cadrul ședinței de Guvern, Premierul Maia Sandu a declarat: „Guvernul a votat cel mai important proiect de lege pe Reforma Procuraturii. Este o decizie curajoasă, asumată de colegii mei din Guvern, care dă o șansă statului de drept în Moldova”.[1]
Chiar dacă a fost anunțată ca fiind o „reformă a procuraturii”, de fapt, proiectul este unul destul de sumar și vizează, în special, modificarea criteriilor și a procedurii de numire a procurorului general. Trebuie să spunem din start că reforma Procuraturii este cea mai dificilă reformă, pe care nici unul din guvernele moldovenești, de la independență încoace, nu a reușit să o efectueze. De altfel, aceasta nu este o situație pur moldovenească, ci un handicap specific și altor foste provincii sovietice, actualmente state independente, mai puțin statelor baltice.
Politicienii post-sovietici nu concep exercitarea puterii de stat fără utilizarea unui procuror controlabil, capabil să „îndosarieze” la comandă oponenții/concurenții politici și economici, creându-și astfel un avantaj neloial și ilegal în fond, în exercitarea puterii de stat. Elitele moldovenești nu constituie o excepție. Percepția distorsionată a rolului procuraturii într-un stat de drept este parte a „ADN-ului” elitelor politice post-independență moldovenești, fapt care a dezvoltat instituției procuraturii un reflex autoritar de loialitate și disponibilitate pentru abuz, indiferent de culoarea politică a puterii.
Acest reflex autoritar de loialitate ia naștere încă în 1922, când Lenin a înființat procuratura sovietică, un organ totalitar de supraveghere generală a asigurării legalității în statul sovietic[2], unde legalitatea era înțeleasă în sensul dictaturii proletariatului,care în timp a evoluat în dictatura partidului, ce era asigurată prin dreptul procuraturii de a pătrunde în toate domeniile vieții publice și private a cetățenilor.
Sistemul sovietic nu recunoștea principiul separației puterilor în stat, implicit nici independența justiției. Prin urmare, justiția era controlată de procuratură, judecătorii validând indicațiile procurorilor și ale partidului. În sistemul sovietic, procuratura, alături de KGB, nu era doar un instrument represiv, ci instrumentul cheie în mâna partidului pentru exercitarea puterii de stat. Controlul asupra PG era văzut, în principal, din trei perspective: - protecția elitelor politice de urmărire penală; - anihilarea oponenților regimului; - controlul asupra proceselor economice.
După proclamarea independenței, au fost făcute anumite retușări, în principal prin renunțarea la competența procuraturii leniniste din 1922 de „supraveghere generală” a executării legilor. Cu toate acestea, matricea în care a fost plămădită procuratura Republicii Moldova a rămas a fi una de sorginte sovietică. Renunțarea la acel model nu a depins atât de mult de capacitatea parlamentelor de a vota noi legi ale procuraturii, ci, mai degrabă, de mentalitatea elitelor politice moldovenești de a accepta un alt rol, fundamental diferit de cel sovietic, al procuraturii ca atare.
Ca o concluzie generală despre toate eforturile de reformă a procuraturii poate servi titlul ultimului raport al Comisiei Internaționale a Juriștilor despre Moldova[3], care este întitulat „«Only an Empty Shell». The Undelivered Promise of an Independent Judiciary in Moldova”. O traducere adecvată în limba română a acestei sintagme ar fi „forme fără fond”.
Procuratura moldovenească a fost „reformată” odată în cincinal, în timp ce starea de lucruri, în fond, rămânea cam aceeași. Pentru a înțelege, din toate perspectivele, motivele eșecului tuturor guvernărilor din perioada de după proclamarea independenței de a reforma instituția procuraturii, este necesar să facem o mică, dar utilă, incursiune istorică.
Prima lege cu privire la procuratură a fost adoptată în 1992, peste 5 luni de zile de la proclamarea independenței[4]. La acel moment, în mod obiectiv, parlamentarii nu aveau cunoștințele necesare să adopte o lege care s-ar distanța foarte tare de modelul sovietic. Acela era modelul pe care politicienii de la acea vreme îl cunoșteau și pe acela l-au perpetuat. Noua lege păstra competența leninistă de „supraveghere generală a executării legilor de către organele administrației publice, persoanele juridice și fizice și asociațiile lor”, iar ierarhia procurorilor avea la bază principiul sovietic de „единоначалие”[5], ca unul din elementele fundamentale.
Între timp, Republica Moldova devine membru al Consiliului Europei, iar în 2000 Guvernul RM de la acea vreme adoptă HG nr. 662[6], prin care anunța decizia politică fermă de a urma un model mai mult sau mai puțin consacrat de organizare a procuraturii, acesta fiind modelul olandez. Premierul de la acea vreme[7] a cerut asistența externă, iar guvernul Olandei, prin intermediul PNUD, a acceptat să finanțeze un amplu proiect pentru reforma PG. Leadershipul în această comisie îl aveau experții olandezi și germani (Egbert MYJER, Procuror General la Parchetul pe lângă Curtea de Apel din Amsterdam, profesor la disciplina drepturile omului la Universitatea din Amsterdam, Olanda; Peter TAK, profesor de teorie generală a dreptului, drept penal și procedură penală la Universitatea din Nijmegen, Olanda și Martin FINCKE, profesor de drept penal, procedură penală și drept est-european la Universitatea din Passau, Germania).
La 1 mai 2001, acest grup de lucru a predat întregul set de proiecte de legi (inclusiv cel de modificare a Constituției) Guvernului, care între timp se schimbase. Acel proiect presupunea trasnformarea procurorilor în magistrați și mai apoi crearea unui consiliu superior al magistraturii bicameral - camera judecătorilor și camera procurorilor.
În februarie 2001 fusese instaurată guvernarea comunistă, după care a urmat un puternic recul spre valorile și modelele sovietice, iar tot acest efort colosal a fost aruncat la coșul de gunoi. Astfel, parlamentul votează Legea nr. 118-XV din 14 martie 2003 și „reformează” Procuratura, „botoxând” puțin moștenirea sovietică, dar conservând așa-numita „единоначалие”, ca unul din elementele fundamentale.
În 2008, după mai multe presiuni externe și hotărâri ale CEDO, Parlamentul abrogă legea din 2003, adoptând Legea nr. 294-XVI din 25 decembrie 2008 cu privire la Procuratură, bifând în acest fel o nouă „reformare” a instituției. Diplomații din cadrul Reprezentanței Permanente a Republicii Moldova pe lângă Consiliul Europei pot să confirme ce eforturi uriașe erau depuse pentru a convinge Consiliul Europei să scoată Republica Moldova de sub monitorizare, toate aceste eforturi fiind în van, deoarece legea din 2008 în linii mari conserva principiile legii din 2003.
Următoarea „reformă” a fost cea din 2016[8]. În mod paradoxal, efectele acestei reforme sunt cele mai nocive și care vor fi cel mai greu de depășit, deoarece anumite mecanisme și garanții au fost ridicare la nivel constituțional, fără să se țină cont de multe criterii indispensabile obținerii scopului scontat.
Efectele reformei din 2016 nu pot fi înțelese plenar, dacă nu sunt analizate în contextul general al funcționării instituțiilor democratice la acel moment. Sistemele sunt formate din reguli și oameni. Schimbarea regulilor fără schimbarea oamenilor, la fel ca și schimbarea oamenilor fără schimbarea regulilor nu dă nici un rezultat. Din aceste considerente, chiar dacă această reformă era argumentată prin depolitizarea instituției (prin consolidarea rolului CSP), efectul a fost exact invers – instituția procuraturii a fost plasată (de altfel, rămâne a fi și astăzi) în „ghișeul unic al puterii de stat”, iar Consiliul Superior al Procurorilor, fiind ridicat la rang constituțional, a generat mai degrabă un efect de sindicalizare, decât să asigure independență procesuală a fiecărui procurorilor în parte.
În ciuda alifiilor europene cu care era unsă și a girului pe care această reformă l-a primit din partea societății civile și a Delegației UE de la Chișinău, după 2016 ne-am ales cu o putere nouă – una „procurorească”, care de iure este autonomă, dar de facto încă mai rămâne a fi situată deasupra puterii judecătorești, pe care o controlează prin instrumente mai mult sau mai puțin vizibile (de la presiuni discrete asupra judecătorilor până la utilizarea celebrului articolul 307 din Codul Penal).
Este necesar să remarc că la acea dată, i-am atenționat pe liderul ONG-ului care avea leadershipul promovării acelui proiect, pe Președintele Parlamentului și pe Șefului Delegației UE de la Chișinău, despre riscurile conservării stării de lucruri existente la acea vreme în procuratură și care vor fi consecințele de ridicare la nivel constituțional a anumitor garanții, în lipsa altor reforme. I-am recomandat Șeful Delegației UE de la Chișinău la acea dată, ca această reformă să fie efectuată în cu totul alt context politic, în care instituțiile democratice ar fi funcționat altfel decât funcționau în 2016. Deși toți (!) au fost de acord cu argumentele enunțate, fiecare și-a urmat propria agendă, iar astăzi am ajuns acolo unde am ajuns.
După cum spuneam mai sus, spre deosebire de alte domenii, în cazul reformei procuraturii sunt, în egală măsură, importante atât schimbările de legislație, cât și atitudinea celor care dețin puterea în stat față de valorile statului de drept, ca atare. Politicienii post-independență nu concep exercitarea puterii de stat fără un procuror general controlabil. Este suficient să remarcăm că, indiferent de legea pe care am avut-o și indiferent de cine s-a perindat la putere (comuniști, democrați, socialiști etc.), nici un procuror general nu și-a dus mandatul până la capăt. De fiecare dată când s-a schimbat puterea, primul lucru pe care l-au făcut guvernații a fost schimbarea Procurorului General și niciodată legislația nu a contat.
Controlul asupra Procurorului General nu ține doar de instrumentarea dosarelor politice la comandă, ci și de chestiuni de administrare curentă, departe de zona penală! La orice problemă existentă, de la scumpirea curentului electric la alegerea președintelui Curții Constituționale și la mirosul neplăcut din oraș, politicienii au un singur răspuns: „cerem procuraturii să se sesizeze”.
Ceea ce nu realizează politicienii este că „interesul deosebit” pentru controlul asupra procuraturii, de fapt nu a avut alt efect decât să corupă instituția ca atare, procurorii devenind tot mai „sensibili” la așteptările politicienilor. Salarii mari, pensii, sediu somptuos în centrul capitalei - toate astea sunt prețul pe care puterea îl plătește procuraturii pentru loialitate, iar răspunsul este potrivit așteptărilor. Este suficient să urmărim cum aceleași persoane, care „îndosariau” până în iunie la comanda fostei puteri, „îndosariază” astăzi la comanda actualei puteri, învrednicindu-se de laude că „în sfârșit, procurorii încep să-și facă treaba”!
În cadrul dezbaterii proiectului în guvern, Premierul Sandu a enunțat următorul gând: „Pentru reforma justiției calitatea umană și profesională a viitorului Procuror General e mai importantă decât orice politician".
Interesul puterii pentru un procuror general controlabil a determinat o percepție total distorsionată din partea politicienilor asupra reformei judiciare în ansamblu, aceasta reducând-se doar la justiția penală, care nu deține o cotă mai mare de 30% din totalul dosarelor! Câți politicieni ați văzut să se revolte că în cauzele civile cetățenii sunt mereu discriminați în raport cu statul sau că în contenciosul administrativ este practic imposibil să obții câștig de cauză împotriva statului?
Cu tot respectul față de eforturile pe care le face Premierul Sandu, dar punerea întregii reforme judiciare în dependență de „calitatea umană și profesională a viitorului Procuror General” nu face altceva decât să genereze așteptări toatl distorsionate ale societății de la procuratură - procuratura să intervină oriunde, oricând și să le rezolve pe toate. Într-un sistem democratic, Procurorul General nu-i Deus ex machina din tragediile antice grecești, iar procuratura nu-i nici «око государево», și nici Judecata de Apoi, care deține adevărul în ultima instanță. Contrar acestor reflexe autoritare ale politicienilor, uneori inconștiente, într-un stat de drept, procuratura nu este altceva decât principala instituție de urmărire penală, iar răspunderea penală nu este singura formă de răspundere, ci cea de ultim resort. Într-un stat de drept procurorul are cu totul alt rol: nu este acuzator ci magistrat care participă la înfăptuirea justiției.
Independența Procuraturii versus Independența procesuală a procurorilor de caz
De fiecare dată când se lansa ideea unei noi reforme a procuraturii, se argumenta cu necesitatea de a asigura depolitizarea (independența instituțională a procuraturii de zona politicului). În același timp, toate reformele au lăsat practic intactă subordonarea ierarhică de sorginte sovietică (единоначалие), care, de fapt, îi lipsește pe procurorii ordinari (procurorii de caz) de independența procesuală necesară în instrumentarea cauzelor penale.
Acesta, de fapt, este elementul cheie ce ar permite apropierea și integrarea procuraturii în puterea judecătorească. Fără independența procesuală, transformarea procurorilor în magistrați nu este posibilă. Doar având această independență procesuală, CSP-ul ar putea funcționa așa cum se așteaptă de la el. În caz contrar, CSP-ul va rămâne a fi instrumentul de la degetul mic al Procurorului General (respectiv, a celor care îl desemnează pe acesta). Subordonarea procesuală a procurorilor, de fapt, și este acea centură de transmisie care asigură controlul întregii PG de către zona politicului, pe cauze și soluții concrete. Privită mai larg, independența procesuală a procurorilor ar fi un element important de excludere a imixtiunii și controlului politic asupra procesului de înfăptuire a justiției.
Voi încerca să exemplific cum funcționează acest mecanism la modul practic, printr-o speță ordinară pe care am întânit-o practica de avocat: Procuratura mun. Chișinău pornește o cauză penală. Prin decizia procurorului ierarhic superior, acest dosar este transferat la Procuratura Anticorupție. Decizia procurorului este contestată la judecătorul de instrucție, care decide că transferul cazului la Procuratura Anticorupție este legală. După aceasta, intervine Procurorului General printr-o ordonanță, prin care depășește un act judiciar emis de un judecător (!) și transferă din nou cauza la procuratura municipală.
Această speță demonstrează, cât se poate de clar, de câtă independență decizională beneficiază procurorii de caz și cum funcționează centura de transmisie de la Procurorul General la un procuror de rând. Cam la fel funcționează centura de transmise de la conducerea politică a statului la Procurorul General – care poate influența orice dosar, de la Giurgiulești la Naslavcea. Cam așa arată independența procuraturii față de politic.
„Independența instituțională” a procuraturii este o noțiune destul de ambiguă, pasibilă de umplut cu conținut foarte diferit. De altfel, nici Constituția nu vorbește despre independența procuraturii, ci despre autonomia acesteia în cadrul autorității judecătorești, iar articolul 1251 din Constituție vorbește despre independența și imparțialitatea procurorilor. „Conceptul” de „independență instituțională” a procuraturii a fost inventat în anii ‘90 de unul dintre fruntașii procuraturii generale de la acea vreme, care, de fapt, vedea Independența procuraturii prin matricea sovietică, ceea ce în timp a generat „sindicalizarea” și crearea unei „puteri procurorești”, nemaiîntâlnită în altă parte.
Așa deci, „independență procesuală a procurorului de caz” (care, de fapt, și este esența noțiunii de independență a procuraturii) a fost, pe neobservate, substituită cu „independența PG ca instituție”, ceea ce a transformat procuratura într-o instituție închisă și lipsită de un control public.
Este cazul să menționăm că proiectul de lege propus de Ministerul Justiției nu conține nici o prevedere ce ar viza consolidarea independenței procesuale a procurorilor, focusându-se exclusiv pe preluarea contorului asupra procedurii de desemnare a Procurorului General. Din aceste, dar și din alte considerente, am senzația că actuala putere vede procuratura generală la fel cum au văzut-o predecesorii lor - ca un atribut represiv al puterii politice, și mai puțin o parte a autorității judecătorești.
Politicienii vor să fie cei, care vor indica la televizor cu degetul asupra „vinovatului”, iar procurorul general „depolitizat abundent” prin filtrele Ministerului Justiției și numit prin decret prezidențial, va trebui „să-și facă datoria” și să caute cum să-l „îndosarieze” sau să nu-l „îndosarieze” pe acesta. În cazul în care vreun procuror de caz va dispune neînceperea urmăririi penale, pe motiv că nu sunt probe (sau va dispune urmărirea cui nu trebuie), nu va exista nici o problemă: legea permite procurorului general să-i ia dosarul și să-l dea unui alt procuror care va face ceea ce se așteaptă de la el.
Modificarea modalității de desemnare a Procurorului General
Înainte de a trece la acest subiect, este cazul să menționăm următorul detaliu: actuala putere se află într-o dificultate politică de a accepta numirea unui Procuror General selectat de CSP, care este emanația actualului corp de procurori, ce ani buni i-a „documentat”, le-a ascultat telefoanele și le-a făcut dosare la comandă, celor care azi dețin puterea de stat. Eu cred ca acest detaliu explică (dar nu justifică) promovarea cu atâta repeziciune a acestui proiect prin Guvern, chiar dacă încă nu știm cum au fost conciliate cele două propuneri (a Ministerului Justiției și a Președintelui Republicii).
Astfel, este greu de estimat care va fi finalitatea concursului declarat de CSP pentru selectarea candidaturii Procurorului General, oricât de legal ar fi. Nu este exclus ca acest subiect să fie acea buturugă mică, care să pună la grea încercare actuala coaliție de guvernământ. Un lucru însă este clar - rolul cheie în acest proces îl va juca Președintele Igor Dodon, care poate accepta rezultatele concursului derulat de CSP (bineînțeles, dacă CSP va propune o candidatură agreată de acesta).
La ora actuală, procedura de numire a Procurorului General este prevăzută de Articolul 125 alin. (1) din Constituție, care stipulează următoarele: Procurorul General este numit în funcție de către Președintele Republicii Moldova, la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor, pentru un mandat de 7 ani, care nu poate fi reînnoit. După cum vedem, nici o sintagmă din textul Art. 125 alin. (1) din Constituție nu deschide posibilitatea transferului polului decizional în procesul de numire a Procurorului General altor instituții, inclusiv Ministerului Justiției.
Proiectul de lege pentru modificarea Legii nr. 3/2016 cu privire la Procuratură, adoptat de Guvern, prevede de facto instituirea unui mecanism politic, neprevăzut de Constituție, ce ar permite Ministrului Justiției să propună CSP candidații pentru funcția de Procuror General. Chiar dacă autorii au vorbit de „crearea unui filtru la nivelul MJ”, în realitate, este vorba de mutarea polului decizional în procesul de numire a Procurorului General la Guvern, iar CSP revenindu-i rolul de a alege din ceea ce propune Guvernul.
De fapt, proiectul intenționează să schimbe substanțial procedura de numire a Procurorului General și să instituie un model, care, de altfel, există în mai multe state europene. Potrivit acestui model, procurorul general este numit la propunerea sau chiar de către Ministrul Justiției. Un asemenea model este în general criticat de UE, fiind însoțit de mecanisme foarte comlexe de checks and balances pe care în sistemul nostru nu le avem. Astfel, preluarea unui element dintr-un sistem și transplantarea acestuia într-un sistem total diferit este inacceptabilă. Mai mult ca atât, actuala redacție a Art. 125 alin. (1) din Constituție face imposibilă implementarea unui asemenea model. Mai mult ca atât, acceptarea unui asemenea model presupune un cu totul altfel de concept de organizare a procuraturii, care nu poate fi implantat printr-o simplă modificare a legii actuale.
Sintagma conținută la art. 125 alin. (1) din Constituție „la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor” nu poate fi interpretată altfel decât restrictiv, în sensul că CSP ar avea competența exclusivă de a propune Președintelui Republicii Moldova candidatura Procurorul General - iar orice „filtru” de natură sa submineze această competență ar ridica grave probleme de constituționalitate.
În acest context, este necesar să punctez câteva chestiuni legate de așa-numitele „filtre”. Adevăratul scop al instituirii a tot felul de filtre constă în substituirea mecanismelor legale cu alte mecanisme neprevăzute de Constituție, în speranța că acelea vor funcționa mai bine. După o anumită perioadă de timp, ajungem să „filtrăm filtrele”. Cine va „filtra” din punct de vedere profesional sau al integrității membrii comisiei care trebuie să „filtreze” candidații la funcția de procuror? Cât de bine au funcționat aceste „filtre”, s-a văzut în cazul procedurii de selectare a judecătorilor la Curtea Constituțională?
Mesajul politic central al actualei puteri a fost depolitizarea instituțiilor, inclusiv a instituției procuraturii. Contrar acestui mesaj, proiectul adoptat de guvern[9], eludând actuala redacție a art. 125 alin. (1) din Constituție și transferând voluntarist polul decizional de la CSP la o comisie constituită de Ministerul Justiției, politizează și mai tare această procedură. De fapt, propunerea Procurorului General de către Ministrul Justiției și numirea acestuia de către Președintele Republicii este formula politizării perfecte a mecanismului de numire a Procurorului General.
Astfel, o veritabilă reformă a procuraturii, de care Republica Moldova chiar are nevoie, a fost redusă la o serie de modificări destul de sumare și amatoricești, care ridică mari probleme de constituționalitate și care, în realitate, mai mult vor politiza această instituție. O veritabilă reformă a procuraturii, care ar fi construită pe un alt model, nu poate fi făcută fără modificarea Constituției și a întregii arhitecturi a procedurilor penale.
Un ultim detaliu asupra căruia aș vrea să insist. Proiectul aprobat de Guvern ar trebui să ajungă în ordinea de zi a Parlamentului doar după expertizarea acestuia de către Comisia de la Veneția, iar în cazul în care Parlamentul va adopta acest proiect în regim stahanovist, până la promulgare, Președintele Republici ar trebui să ceară Curții Constituționale efectuarea unui control prealabil de constituționalitate.
[1]http://protv.md/politic/maia-sandu-guvernul-a-votat-cel-mai-important-proiect-de-lege-pe-reforma-procuraturii-prim-ministrul-explica-cum-va-fi-ales-acum-procurorul-general---2504599.html
[2]În sistemul sovietic supraveghere generală a asigurării legalității purta denumirea de «общий надзор».
[3]https://www.icj.org/wp-content/uploads/2019/03/Moldova-Only-an-empty-shell-Publications-Reports-Mission-reports-2019-ENG.pdf
[4]Legea nr. 902-XII din 29 ianuarie 1992.
[5]Nu există o traducere exactă sau un termen identic în limba română pentru termenul „единоначалие”, acesta fiind un concept managerial decizional hipercentralizat după modelul celui militar, fiind instituit pentru prima data în Imperiul Rus de țarul Petru I, la care s-a revenit mai apoi în 1922 de către guvernul bolșevic condus de V. Lenin.
[6]HG nr. 662 din 11 iulie 2000, Monitorul Oficial al R. Moldova nr.84-87 art.747 din 21 iulie 2000.
[7]Dumitru Braghiș
[8]Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016
[9]http://justice.gov.md/public/files/dir_elab_acte_norm/Proiect_de_lege_consultri_publice.pdf
